Cuando Argentina recuperó la democracia en 1983 enfrentó el desafío de reparar a las víctimas numerosas del terrorismo de Estado. Todo estaba por hacerse, en un escenario extremadamente volátil y con pocas experiencias previas para usar como modelo.
El dilema era si brindar respuestas para el carácter masivo o dar tratamiento caso por caso con los mecanismos institucionales vigentes. Se optó por la primera alternativa porque el tratamiento de los casos por separado presentaba múltiples problemas y dejaría desamparadas a muchas víctimas.
Para llevar a cabo la investigación de los hechos se creó la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas -CONADEP-, un organismo independiente y autónomo, ya que el procedimiento judicial no se adaptaba a la necesidad de investigar de manera rápida la metodología del terrorismo estatal que había afectado a miles de personas.
Luego se implementó el Juicio a las Juntas militares, que también partió de una premisa diferente del caso por caso. Escogió 700 casos representativos y con ellos demostró el plan sistemático de violación masiva de los derechos humanos y condenó a varios de los máximos responsables.
El programa de reparaciones económicas también surgió para responder a la situación de masividad y para salvar los vacíos que dejaba la vía judicial como único espacio para reclamar el derecho a la reparación.
El principal vacío era la imposibilidad para la mayoría de las víctimas de probar los hechos y el daño con los estándares judiciales. ¿Por qué se presentaba tal dificultad? Principalmente por la clandestinidad de la represión estatal y pacto de silencio entre los perpetradores.
Por otro lado, reclamar en sede judicial significaba un esfuerzo que muchas víctimas no podían hacer porque estaban enfocadas en la reconstrucción de sus vidas familiares, afectivas y laborales. Además, las acciones judiciales son onerosas y engorrosas y no siempre se cuenta con los recursos materiales y simbólicos necesarios para enfrentarlas en situaciones críticas.
Entre quienes tenían resueltas todas esas cuestiones y procedieron a reclamar daños y perjuicios, muchos encontraron un impedimento adicional, la declaración de prescripción de las acciones civiles.
Este fue el factor que definió la opción por ofrecer reparaciones económicas por la vía administrativa. Se arribó a la primera medida administrativa en el marco de un proceso de solución amistosa ante la CIDH, en el año 1991. La CIDH entendió que la medida propuesta, cuyas características delinearon todo el programa posterior, era una respuesta adecuada para garantizar el derecho a la reparación de las víctimas.
Hoy existe un consenso en la comunidad internacional acerca de la pertinencia de los programas administrativos para situaciones masivas. La Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene una frondosa jurisprudencia al respecto (Yarce c. Colombia, Operación Génesis c. Colombia, Gómes Lund c. Brasil y muchos otros casos). La Comisión Interamericana de Derechos Humanos también lo reconoce en sus Lineamientos Principales para una Política Integral de Reparaciones.
Sin muchas experiencias previas, entonces, a partir de 1991 se dictaron varias las leyes de reparación económica que brindaron respuestas de manera relativamente temprana para la mayoría de las víctimas. Se dirigieron a reparar las violaciones más graves que formaron parte del plan sistemático de la dictadura militar: la desaparición forzada y los asesinatos (ley 24.411), las detenciones ilegales (ley 24.043), el secuestro de niños y niñas y la sustitución de identidad (ley 25.914). En algunos casos las lesiones y la muerte se consideraron como agravantes.
En el caso de las desapariciones forzadas el beneficio se otorgó a quienes sucedieron en sus derechos a la persona desaparecida. Los familiares que se negaron a aceptar que el Estado declarara la muerte sin brindar información sobre el destino de cada una de las y los desaparecidos, por ese motivo, para poder hacer efectiva la reparación económica en manos de sus sucesores el Congreso sancionó una ley que reconoció el estatus jurídico de ausente por desaparición forzada (ley 24.321).
La reparación por asesinatos se dirigió a las personas que sucedieron en sus derechos a quienes murieron por responsabilidad estatal.
Tanto la reparación de la privación ilegal de la libertad como la del secuestro de niños y niñas, fue concedido a las víctimas directas.
Bajo estas categorías se establecieron indemnizaciones de acuerdo con los estándares internacionales. Las indemnizaciones son tarifadas en función de tipos de violaciones, relacionadas con su gravedad. Es decir que víctimas de iguales crímenes acceden a iguales beneficios. La carga de la prueba recae sobre la administración. La estabilidad del programa y su vigencia en el tiempo se garantizó a través de su sanción por leyes del Congreso y su financiamiento en el presupuesto nacional.
Podría decirse que es una solución homogeneizante, ya que cada una de las personas atravesaron situaciones diversas y se vieron afectadas de manera distinta. Lo cierto es que fue la alternativa que permitió alcanzar a todas las víctimas del plan sistemático de manera equitativa.
La vía administrativa implementada no excluye el derecho a reclamar por la vía judicial. Se puede optar entre ambos procedimientos. Sólo se exige que al momento de hacerse efectivo el pago renuncien a la otra opción, con el objetivo de evitar enriquecimientos indebidos. Ahora bien, si por la vía judicial se obtiene una reparación menor que la que ofrece el régimen especial, el Estado compensa la diferencia, para evitar inequidades entre las víctimas.
Esto sigue el criterio adoptado por esta Corte Interamericana que ha dicho que las reparaciones administrativas y judiciales pueden ser de carácter excluyente o complementario y que podría tomarse en cuenta en una vía lo otorgado en la otra (caso Ordenes Guerra c. Chile).
Algunas situaciones que no fueron contempladas por las leyes reparatorias fueron resueltas a través de sentencias judiciales que ampliaron el alcance de las normas. Así ocurrió por ejemplo con las personas que debieron partir al exilio y con las que una vez liberadas fueron objeto de vigilancia por parte de las fuerzas armadas o de seguridad. En diversos fallos la Corte Suprema de Justicia entendió que se trataba de restricciones no voluntarias de la libertad que debían considerarse incluidas en las leyes reparatorias.
En los últimos años se ha dado una discusión acerca de la prescripción de las acciones civiles en materia de reparación de los daños por crímenes de lesa humanidad. Aún cuando el Código Civil y Comercial (art. 2561) desde el año 2015 establece la imprescriptibilidad de la acción para este tipo de casos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha hecho una interpretación restrictiva limitando la imprescriptibilidad a los hechos que ocurran luego de la sanción de dicha norma. Esta interpretación es contraria a los estándares interamericanos que establecen que no deben prescribir. Para resolver esta situación el Congreso Nacional introdujo una nueva modificación del Código Civil y Comercial que aclaró que la imprescriptibilidad rige para los crímenes de lesa humanidad anteriores a la vigencia de la norma. La Corte no se ha expedido luego de esta última reforma que se adecua a los estándares internacionales.
Volviendo a la reparación administrativa, el criterio adoptado y explicitado en la ley para establecer los montos indemnizatorios fue el de asimilar a las víctimas con quienes revisten en la escala más alta de la administración pública nacional y tomar como medida el salario de esa categoría. Son muy pocos los programas de reparación que explicitan el criterio aplicado para determinación de las indemnizaciones.
En cuanto a la magnitud de los montos, me remito a las opiniones vertidas por Pablo De Greiff, que es quien más exhaustivamente ha analizado las reparaciones, tanto en su carácter de experto independiente como de Relator Especial de UN: “las reparaciones argentinas son notables por dos características interrelacionadas: en primer lugar, la unidad seleccionada para el cálculo de los beneficios —ni un salario mínimo, ni el salario nacional promedio, ni tampoco una unidad de gastos que garantizara una mínima calidad de vida— sino, más bien, el salario más alto ofrecido por el gobierno. En consecuencia, los esfuerzos de reparación se distinguieron por un segundo rasgo, la magnitud de los beneficios”. En este último aspecto De Greiff expresó: “Los esfuerzos de reparación de la Argentina, según los estándares internacionales, son excepcionalmente altos.”
La entrega de sumas únicas se acompaña de pensiones mensuales, lo que tiende a garantizar el bienestar en el mediano y largo plazo.
Entre las diferentes leyes reparatorias el programa otorgó ya más de 32 mil beneficios. Es improbable que este resultado se hubiese alcanzado sin implementar un régimen especial.
La vía judicial tiene un final incierto. Desde una perspectiva individual puede ser percibida como más beneficiosa, puede ser más efectiva en la investigación de los hechos y es posible pensar que podría serlo también en el restablecimiento de la dignidad. Pero no se adapta fácilmente a la situación de masividad.
Tal como afirma el Alto Comisionado para los Derechos Humanos en su análisis de los Principios y Directrices Básicos, la obligación fundamental de un plan de reparaciones masivas no es tanto devolver a la persona a su statu quo ante, lo que resultaría imposible, sino reconocer la gravedad de la violación de derechos e indicar que el estado se compromete a respetarlos.
En el caso argentino, el programa fue aceptado por las víctimas como una medida que complementa las políticas de memoria, verdad y justicia, legitimadas por el reconocimiento de responsabilidad por parte del Estado.
María José Guembe, abogada especialista en políticas públicas en materia de verdad, justicia, reparación y memoria de violaciones masivas de los derechos humanos. Actualmente forma parte del Museo Sitio de Memoria ESMA e integra la comisión directiva del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).
